After a Decade in WTO, Agriculture Growing Well

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2012 / 3月

Sam Ju /photos courtesy of Jimmy Lin /tr. by Scott Williams


It is axiomatic that agriculture requires land, and that producers need markets. How has Taiwanese agriculture fared during its decade within the World Trade Organization’s free-trade framework?


On January 1, 2012, Taiwan celebrated its 10th anniversary as a member of the World Trade Organization (WTO). Prior to joining, many in Taiwan were greatly concerned about the prospective impact on local agriculture of market-opening measures and imports. But, contrary to expectations, the value of the industry’s output began increasing in Taiwan’s second year of membership, and by 2010 had reached NT$420 billion, an increase of 20% from its pre-WTO (2001) level.

The WTO opened doors, allowing Taiwan’s agricultural industry to step onto the brutally competitive global stage. Ten years later, the industry’s pursuit of transformation and of higher-quality products has won it a share of the global market. Taiwanese agricultural products are now sold all over the world, and in 2011 were worth some NT$4.6 billion, an increase of 53% from 2001’s NT$3 billion figure.

Taiwanese agriculture has reaped a rich harvest from its first decade in the WTO, but an enormous amount of work went into preparing the ground.

Steady growth

The value of the industry’s output on either side of WTO entry provides a good starting point.

According to Wu Chia-hsuan, an associate research fellow with the Chung-Hua Institution for Economic Research’s Taiwan WTO Center, the industry’s output saw negative growth over the eight years preceding WTO entry (1994–2001), declining by an average of 0.88% per year to just NT$350 billion in 2001. In contrast, growth over the eight years following WTO entry averaged 2.16% per year, with output value rising to NT$400 billion in 2009.

Even rice cultivation, which was expected to be most severely impacted by WTO membership, saw improvement, with output value rising an average of 0.77% per year in 2002–2009, versus an average decline of 2.55% per annum in 1994–2001.

Taiwan’s agricultural industry consists of four major sectors: farming, forestry, fishing, and animal husbandry. Of those, only two have performed less well in the post-WTO era than in the decade preceding WTO. Wu says that the poor performance of the fishing sector is largely the result of a decline in the output of the coastal and offshore fleets linked to international conservation rather than to WTO membership.

In the case of the forestry sector, growth was negative before joining WTO and has remained negative since. While the sector has shrunk more rapidly since joining WTO, it comprises such a small percentage of agricultural output (just 0.15%) that its impact has been negligible.

The animal husbandry sector, on the other hand, has benefited greatly from WTO, posting the largest year-on-year post-WTO growth of any of the four sectors.

But the number of people employed in agriculture decreased from 706,000 in 2001 to just 550,000 in 2010 despite the industry’s growth. Academics generally agree that the decline was caused by farm workers moving into manufacturing and services, not by trade liberalization.

Wu notes that with employment falling and output rising, the industry’s productivity (output per worker) grew at a very rapid cumulative annual rate of 6.13% during the 2002–2009 period.

The fact that the agricultural industry as a whole has been little impacted by the liberalization of imports and trade strongly suggests that government measures aimed at stabilizing it have been successful.

Tariffs and quotas

Prior to joining WTO, Taiwan barred the import or placed restrictions on the point of origin of 41 ­sensitive agricultural products, including rice, cane sugar and peanuts, and was therefore not in compliance with the accord on agricultural products from the Uruguay Round of the General Agreement on Trade and Tariffs (GATT, the predecessor to the WTO). Once Taiwan joined the WTO, it was required to open its markets to these previously restricted products. The new system utilized quotas tied to a two-tiered tariff system, such that imports below the quota enjoyed low tariffs, while those above it were subject to higher tariffs.

The agricultural products still subject to these quotas include rice, deer antlers, Asian pears, bananas, adzuki beans, liquid milk, peanuts, garlic, coconuts, betel nuts, pineapples, and mangoes. The domestically produced versions of these sensitive products are far more expensive than their international counterparts, making them uncompetitive. If imports were not limited, domestic producers would soon be driven out of business.

The year after Taiwan’s entry into the WTO, the ban on imported rice was lifted in favor of the quota-linked tariffs and the quota was set at 144,720 tons. About 65% of this amount is imported by the government, and the remaining 35% by the private sector. The tariffs on rice imports under the quota are relatively low—none on rice, and 15–25% on rice products. Those on imports beyond the quota are higher—NT$45 per kilogram on rice and NT$49 per kilo on rice products. The quota is set at a level intended to “give imports a chance” without guaranteeing that the full quota will be taken up.

According to Huang Mei-hua, deputy director of the Agriculture and Food Agency (AFA), businesses bid for the 35% of the total quota imported by the private sector, with the government setting a floor price to minimize price disparities between domestically grown and imported rice, ensuring domestic rice prices remain stable.

The 65% imported by the government is either purchased by the AFA or tendered to the private sector at auction. The AFA rice is largely used for prison food and disaster relief within Taiwan, while the auctioned rice is resold in the market.

Huang says that the AFA sets rice production targets every year in an effort to keep supply and demand in balance. This year’s targets are 280,000 hectares of land in rice and production of 1.33 million metric tons.

Currently, domestically grown rice accounts for 90% of the Taiwanese rice market, versus just 10% for imports.

Competing globally

Taiwan’s exports of agricultural products have performed better than expected since the island joined WTO. According to data put together by Wu, early forecasts called for Taiwanese agricultural exports to grow by just NT$160 million post-WTO. Instead, they grew by NT$1.72 billion over the 2002–2009 period.

Chang Su-san, a former member of Taiwan’s WTO agriculture team who now serves as director general of the Council of Agriculture’s Department of International Affairs, explains that the WTO’s most-favored-nation rules, which require member nations to lower tariffs, have provided expanded opportunities for Taiwanese produce exports.

Taiwan’s WTO representatives stand on equal footing with those of other nations and have achieved outstanding results. Bilateral talks with the US on sanitary and phytosanitary measures are a case in point. As a result of these talks, in 2004 Taiwan became the first nation permitted to export moth orchids in growing media to the US. The orchids have since become Taiwan’s most profitable agricultural export, valued at nearly NT$3 billion in 2010, up 372% from 2002’s figure.

The liberalization of trade has also spurred upgrades to our agricultural industry. Our producers’ migration to higher quality products and branding has made them more competitive in the international marketplace.

But, as Chang reminds us, some of these high-quality products are expensive to produce and raise issues of food security, and are therefore not practical to export. Rice is a case in point. Huang says that with rice, the primary goal is meeting domestic food needs. It is only after those needs that we should think about encouraging exports. The AFA therefore limits the amount of rice that Taiwan can export, sets a floor price, and establishes quality control measures, adjusting each figure in response to domestic supplies and international prices. Foreseeing no supply problems in the first half of this year, the AFA has permitted the export of up to 30,000 tons.

February’s cabinet reshuffle put Chen Bao-ji in charge of the COA. Both Chen Bao-ji and his predecessor at the COA, Chen Wu-hsiung, have abundant WTO negotiating experience. Chen Wu-hsiung was even Taiwan’s chief agricultural representative during the negotiations to enter WTO. Drawing on this experience, Chen Wu-hsiung offered a word of advice when handing over the reins of the COA: “Don’t let agriculture be a stumbling block to trade liberalization.” Instead, Taiwan needs to develop strategies for dealing with bilateral free-trade agreements and the Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement early on to ensure that our agricultural industry grows still more competitive.

Once opened, the door to trade liberalization is very difficult to close. A decade into our WTO membership, the real challenges for Taiwanese agriculture are just getting underway.

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WTO十年 農業繳出漂亮成績單

文‧朱立群 圖‧林格立

農業需要土地,農產品需要交易,在世界貿易組織(WTO)築起的自由貿易架構下,台灣農業十年來的整體表現如何?


台灣加入WTO至今年一月一日屆滿10年;入會前最被擔心受市場開放、進口衝擊的農業,入會第二年起,產值逐年成長,2010年達到4,200億台幣,較入會前(2001年)成長20%,成績亮眼。

WTO打破貿易壁壘,台灣農業走上全球競爭的殘酷舞台,在力求產業轉型、產品升級之後,10年來,成功殺入世界市場,2011年農產品出口值46億元,比2001年的30億元成長53%,大賺全世界的錢。

加入WTO第一個十年,台灣繳出令人滿意的農業成績單。數字很漂亮,但背後的努力絲毫不簡單。

農業產值、農業生產力穩定成長

首先,以入會年為分水嶺,比較農業總產值的表現。

根據中華經濟研究院台灣WTO中心助研究員吳佳勳的計算,入會前8年(1994~2001)產值複合成長率呈負成長,每年的產值平均比前一年「少」0.88%,2001年的產值是3,500億元;反觀入會後8年(2002~2009),每年的產值平均都比前一年增加2.16%,2009年的產值達到4,000億元。

即使是入會前評估受衝擊最大的稻米產業,入會後的產值成長表現也優於入會前,2002~2009每年的產值平均比前一年增加0.77%,1994~2001每年的產值則平均比前一年減少2.55%。

農、林、漁、牧四個農業類別之中,林業與漁業是唯二入會後產值成長表現不如入會前的產業。吳佳勳表示,漁業部分主要是因海岸養殖及遠近海漁業產值減少,與國際保育趨勢有關,非由加入WTO的貿易自由化所致。

林業的產值成長率則不論入會前、後都是負成長,入會後的「減產」趨勢甚至比入會前還嚴重,但林產只占農業總產值的0.15%,因此影響有限。

總產值之中,又以畜牧業入會後,每一年的產值比前一年的平均成長幅度最高,表現最好。

然而,產值增加的同時,農業從業人口卻從2001年的70萬6,000人,到2010年減至55萬人。究其原因,學界普遍認為,與農業人口往工業、服務業等部門移動有關,而與自由化貿易的衝擊無關。

而在人口少、產值大的情況下,吳佳勳指出,2002~2009年的農業生產力(農業產值除以勞動人數)年平均複合成長率達6.13%,成長相當快速。

總體而言,我國農業基本盤受貿易自由化、開放進口的影響不大,顯見政府固盤的措施奏效。

關稅配額守住最敏感的底線

加入WTO之前,我國對稻米、蔗糖、花生等41種敏感性農產品採管制進口或限地區進口,不符關稅暨貿易總協定(GATT;WTO之前身)烏拉圭回合談判達成之農業協定的規範。入會後,依協定內容將限制進口之農產品以關稅配額方式開放市場,配額內進口享低關稅之優惠,配額外則課以較高關稅。

目前仍採關稅配額進口的農產品包括:稻米、鹿茸、東方梨、香蕉、紅豆、液態乳、花生、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果等。這些敏感性產品的國內價格遠高於國外產品,缺乏競爭力,若進口完全不設防,國內相關產業必定崩盤。

稻米於入會第二年從限額進口方式改成關稅配額,數量維持在144,720公噸等量糙米,其中65%由政府進口,35%由民間進口。配額內進口採低關稅(稻米零關稅,米製品課15~25%關稅);配額外不限數量,但課以較高關稅(稻米每公斤課45元,米製品每公斤課49元)。關稅配額旨在「給予進口的機會」,但並不保證最低購買量,實際進口量須視進口國需求而定。

農糧署副署長黃美華表示,配額內35%開放由民間進口,以公開標售權利金方式由業者競標,可藉此縮小與國產米的價差,維持米價穩定。

至於政府採購的配額內65%部分,又分成農糧署採購(進口公糧,不能撥作飼料或援外)及廠商買賣同時投標辦理;前者主要撥作監獄米糧、國內糧食救助使用,後者則直接進入市場銷售。

黃美華表示,農糧署每年訂有稻米生產目標,今年計畫生產133萬公噸,種植面積達28萬公頃,以求國產稻米供需平衡。

目前國內米食市場九成是國產米,進口米約只占一成,國產米的地位相當穩固。

跟全球競爭

入會後,我國農產品外銷的表現超乎預期。根據吳佳勳的整理,入會前各方預估入會後農產品出口值只會增加1.6億元;事後來看,2002~2009年實際出口值增加了17.2億元。

對此,曾經擔任我國駐WTO代表團農業參事的農委會國際處處長張淑賢表示,在WTO規則「天條第一條──最惠國待遇原則」的基礎下,會員國都得調降關稅,台灣農產品因而有了更多出口機會。

而WTO作為「經貿聯合國」,我國代表團與其他會員國代表平起平坐,積極參與談判,成果可觀,例如在雙邊動植物防疫檢疫談判下,2004年成功突破美國檢疫障礙,成為全球唯一蝴蝶蘭可帶介質輸美的國家。蝴蝶蘭近年已是最賺錢的出口農產品,2010年出口值近30億台幣,比2002年成長372%。

另一方面,貿易自由化同時也刺激了農業的升級,農產品走向品牌化、品質化,更具有國際競爭力。

農委會統計2010年農產品出口值成長率前五大品項為鰻魚、蝴蝶蘭、石斑魚、鱸魚、文心蘭,幾乎都是近年的外銷主力。吳佳勳表示,經過貿易自由化的洗禮,許多過去以供應內需為主的農產品,已經展現出口的實力。

不過,張淑賢提醒,有些農產品,例如稻米,品質雖好,但生產成本較高,出口競爭力相對較弱,且又有糧食安全的考量,因此並不以出口為主要目的。黃美華也說,稻米以供應國內糧食為優先,供應無虞,才鼓勵外銷。農糧署對於出口稻米訂有限定總量、限定最低價格及限定品質的管控措施,隨國內供應量及國際稻米行情機動調整,預估今年上半年稻米供應無虞,僅對出口稻米施以3萬公噸的總量管制。

行政院內閣二月改組,農委會前、後任主委陳武雄、陳保基都有豐富的WTO實戰談判經驗,陳武雄更是代表台灣入會農業談判的首席,交接時,陳武雄留給新主委一句話:「農業不能成為貿易自由化的絆腳石」,面對FTA(雙邊自由貿易協定)、TPP(跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定),台灣必須盡早找出因應對策,才能提升農業競爭力。

貿易自由化的大門一旦打開,就很難再有關閉的餘地。台灣入會十年,農業更大的挑戰才正要開始。

WTO加盟から10年 成長を続ける台湾農業

文・朱立群 写真・林格立

農業には土地が必要であり、農産物は販売しなければならない。世界貿易機関(WTO)が構築する自由貿易の枠組の下、この十年、台湾農業はどのような成果を上げてきたのだろう。


この1月1日、WTO加盟から満十年を迎えた。加盟前には市場開放と輸入の衝撃にさらされる農業の将来が心配されたが、加盟翌年から農業生産高は成長を続けてきた。2010年には4200億に達し、加盟前の2001年から20%も成長したのである。

WTOによって貿易障壁が取り払われ、農業は過酷なグローバル競争にさらされつつ転換と向上に取り組み、この十年、世界市場への進出を進めてきた。2011年の農産物輸出額は46億元に達し、2001年の30億から53%成長した。

WTO加盟からの十年、台湾農業は見事な成果を上げてきた。その数字の背後には、多くの人のたゆまぬ努力がある。

生産額と生産力の安定成長

WTO加盟を分水嶺として農業生産額を比較してみよう。

中華経済研究院台湾WTOセンターの呉佳勲によると、WTO加盟前の8年(1994-2001年)の生産額は年平均0.88%のマイナス成長で、2001年の生産額は3500億元だった。一方、WTO加盟後の8年(2002-2009年)は年平均2.16%のプラス成長となり、2009年のそれは4000億元に達した。

WTO加盟前に最も心配された稲作も成長している。加盟前8年間の年平均成長率がマイナス2.55%だったのに対し、加盟後8年間のそれはプラス0.77%となっている。

農・林・漁・畜産業の中で、加盟後に振るわないのは林業と漁業だ。呉佳勲によると、漁業の不振は主に沿岸養殖と遠近海漁業の生産高減少によるもので、国際的な海洋生物保護の趨勢とも関係があり、WTO加盟によるものではないという。

林業はWTO加盟の前も後もマイナス成長を続けており、加盟後は減産が一層進んでいるが、林業は農業総生産高の0.15%を占めるのみなので、影響は大きくない。

一方、畜産業はWTO加盟後の伸びが最も大きい。

しかし、農業人口は2001年の70.6万人から2010年の55万人まで減少した。その原因は、農業人口が工業やサービス業へ移っていることにあり、貿易自由化とは関係ないとされる。

農業従事者が減少する一方で生産額は上昇している。2002-2009年の農業生産力(農業人口1人当りの生産額)の年平均成長率は6.13%と驚くべき伸びを見せている。

全体的に見て、貿易自由化による農業への衝撃は大きくなく、政府の各種措置が有効に働いていることがうかがえる。

関税割当で最低限の保護

WTO加盟前、国は米、サトウキビ、ピーナッツなど41品目の農産物について輸入制限または輸入地域制限を採用していたが、これはGATT(関税および貿易に関する一般協定)ウルグアイラウンド農業合意に反する。WTO加盟後は、合意の内容に則ってそれまで輸入を制限していた品目について関税割当の方法で開放することとなった。割当範囲内は関税を優遇し、割当を超えればやや高い関税をかけるという方法だ。

現在関税割当の対象となっている農産物は、米、鹿の角、梨、バナナ、小豆、液状の乳、ピーナッツ、ニンニク、干しシイタケ、ココナッツ、ビンロウ、パイナップル、マンゴーなどだ。これらの品目は、国内の販売価格が海外より高く、競争力がないため、輸入に制限を設けなければ国内の関連産業が崩壊してしまうおそれがある。

米はWTO加盟の翌年に輸入制限から関税割当へと変え、割当量は玄米14万4720トンを維持している。そのうち65%は政府が輸入、35%は民間が輸入している。割当内の輸入関税は低く(米は関税ゼロ、米製品は15-25%)、割当を超えると量の制限はないがやや高い関税(米は1キロ45元、米製品は1キロ49元)が課される。関税割当の趣旨は「輸入の機会を与える」というもので、最低輸入量を定めるものではなく、実際の輸入量は輸入国の需要で決まる。

農糧署の黄美華・副署長によると、割当枠内の35%は入札で民間業者が輸入している。この方法によって国産米との価格差を縮小でき、米価を安定させることができる。

割当枠の65%の政府輸入は農糧署が購入する部分(輸入公糧、飼料や対外援助には用いられない)と民間業者が入札で購入する部分に分けられる。前者は主に刑務所の食事や国内での援助などに用いられ、後者は直接市場で販売される。

農糧署は国産米の需給バランスを取るために、毎年、米の生産目標を定めている。今年の計画は生産量133万トン、作付面積は28万ヘクタールだ。

現在、国内市場の9割は国産米で輸入米は1割に過ぎず、国産米の地位は安定している。

世界との競争

WTO加盟後、我が国の農産物輸出は予想を超える高い業績を上げてきた。呉佳勲によると、加盟前の大方の予測では、輸出額増加は1.6億元ほどと見られていたが、実際には2002-2009年の輸出額は17.2億元増となったのである。

これについて、以前我が国のWTO代表団農業参事を務めた農業委員会国際処の張淑賢処長によると、WTOの基本精神である「最恵国待遇の原則」の下、すべての加盟国は関税を引き下げなければならず、だからこそ台湾の農産物の輸出機会が増えたのだと言う。

また「貿易の国連」とも言えるWTOにおいて、台湾の代表は他の加盟国と平等な立場で積極的な交渉を進めており、大きな成果をあげている。例えば二国間動植物検疫交渉において、2004年に米国の検疫障害を突破し、台湾は世界で唯一コチョウランを培地をつけたまま米国に輸出できる国となった。コチョウランは台湾で最も有力な輸出農産物であり、2010年の輸出額は30億台湾元、対2002年比で372%成長している。

一方、貿易の自由化によって刺激を受け、ブランド化や品質向上など、グレードアップを果たした分野もある。

農業委員会の統計によると、2010年の農産物輸出額成長率のトップ5はウナギ、コチョウラン、ハタ、スズキ、オンシジウムで、これらは近年の主力輸出項目だ。呉佳勲によると、貿易自由化の洗礼を受け、以前は内需中心だった農産物が輸出の力をつけてきたという。

ただ張淑賢は、米などの一部の農産物は品質は良いが原価が高いため輸出競争力は高くないと言う。また、食料安全保障の考慮もあり、米は輸出をメインにはできない。黄美華も、米は内需を優先し、それが確保できて初めて輸出を考えるべきだと言う。農糧署では米の輸出に総量と最低価格と品質の制限を設けて管理しており、国内の供給量と国際価格の変動に伴って調整している。今年上半期の国内の供給量に問題はなく、輸出は3万トンまでとしている。

2月に新内閣が発足した。農業委員会の陳武雄・前主任委員と陳保基・現主任委員は、いずれもWTO交渉に豊富な経験を持つ。陳武雄は台湾がWTOに加盟する際に農業交渉の首席を務めており、引き継ぎの際、新任の主任委員に「農業を貿易自由化の足かせにしてはならない」と語った。FTA(自由貿易協定)やTPP(環太平洋戦略的経済連携協定)などへの対応策を早急に打ち出してこそ、農業の競争力を向上できる。

貿易が自由化されると、その扉を再び閉じることは難しい。WTO加盟から十年、農業の挑戦は始まったばかりである。

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